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ARTIGOS



CONVERSIBILIDADE & MONOPÓLIO DO CÂMBIO

Em 1944, a Conferência de Bretton Woods, sob a influência de John Maynard Keynes, decidiu recomendar aos países a adoção de controles no caso de crises de balanço de pagamentos decorrentes de fugas de capital. A recomendação teve vida longa e os países desenvolvidos, com poucas exceções, abandonaram os controles apenas recentemente (anos 90), lembram Fernando J. Cardim de Carvalho e João Sicsú, professores da UFRJ (Valor, São Paulo, 27.ago.2004, “Eu & Fim de Semana”, p. 3).

A legislação brasileira atribui o monopólio do câmbio ao BCB (antes, à SUMOC) e, por força desse monopólio, “o exportador deve compulsoriamente vender as divisas resultantes de suas exportações para a Autoridade Monetária, e os importadores somente podem adquirir câmbio para liquidar suas compras externas quando autorizados pelo BC”, explica Gustavo Loyola (“A mais adiada das reformas”, Valor, São Paulo, 17.nov.2003, p. A11). Continua Loyola: “Na conta de capitais, por esse princípio, prevalece o sistema de assegurar o direito de saída apenas aos capitais cuja entrada foi registrada no BC.”

Hoje uma colcha de retalhos, a Lei nº 4.131/62, a espinha dorsal das normas cambiais vigentes, mantém o monopólio do governo no câmbio e “não esconde suas características restritivas às operações cambiais e aos movimentos de capitais”. Neste início de século XXI, a Lei nº 4.131/62 é um anacronismo, conclui Loyola. Sugere a reforma da legislação cambial como uma tarefa essencial e prioritária da equipe econômica. Observa sobre o risco jurídico em transações com o exterior: “O Brasil é o único lugar do mundo onde ‘saída de capitais’ é sinônimo perfeito de ‘lavagem de dinheiro’. ”

O Brasil convive com um sistema dual de câmbio ou dois mercados de câmbio, sob o ponto de vista legal-regulamentar: um convive com as regras estritas do monopólio de câmbio (Mercado de Taxas Livres); o outro convive com controles mínimos (Mercado de Taxas Flutuantes) e permitiu aos brasileiros terem acesso a algumas das facilidades do mundo moderno, como os cartões de crédito internacionais. Mas esses dois mercados “estão hoje unificados sob a ótica da formação de preço, embora o arcabouço das normas cambiais vigente se mostre incompatível com um regime cambial dependente da existência de um mercado eficiente para a correta formação de preços”, observa Gustavo Loyola, economista, ex-presidente do BCB. A diferenciação entre os dois mercados de câmbio existentes (Mercado de Taxas Livres e Mercado de Taxas Flutuantes) é apenas normativa, pois o câmbio, a partir de janeiro de 1999, passou a ter o mesmo preço nos dois mercados, avalia Loyola.

De acordo com a história cambial brasileira, lembra Gustavo Loyola, ex-presidente do Banco Central do Brasil (Valor, São Paulo, 09.fev.2004, p. A9), até o final da década dos anos 1980, conviviam no País dois mercados cambiais: o mercado “oficial”, com operações sujeitas a normas rígidas de controle por parte das autoridades; e o mercado negro (“black”), totalmente à margem da legalidade, com a impossibilidade de identificar os titulares das operações. A partir da liberalização gradual do câmbio, iniciada com a criação do chamado “mercado de taxas flutuantes” por meio da Resolução nº 1.552, de 22.dez.1988, do CMN, surgiu a oportunidade de pessoas físicas e pessoas jurídicas transacionarem, à luz do dia, com moeda estrangeira de forma lícita, com identificação, sem se submeterem ao constrangimento de operar com os “blequistas”. O “mercado de taxas flutuantes” possibilitou aos brasileiros, a partir de 1991, a titularidade de cartões de crédito com validade internacional.

Desperta interesse o atual debate acadêmico sobre o regime ideal de conversibilidade da moeda brasileira. A total liberdade de conversão do real por outras moedas poderá determinar a queda dos juros exigidos pelos investidores estrangeiros, defende Pérsio Arida, economista. A falta de conversibilidade é um dos fatores para o atual patamar dos juros, concorda Henrique Meirelles, presidente do BCB (Folha de S. Paulo, São Paulo, 04.abr.2004, p. B4). Uma maior racionalização da legislação cambial é algo importante. Precisamos de um sistema mais eficiente de fluxo de capitais para o Brasil. O aumento da eficiência determina o aumento da produtividade e diminui o custo e o risco.

Enquanto o movimento de entradas e saídas de capital estrangeiro for sujeito a entraves e controles dos mais diferentes tipos da parte do BCB, sempre haverá desconfiança e redunda em altas taxas de juros internas e alto prêmio de risco. As pessoas passariam a acreditar de fato no valor da moeda quando todas as restrições à sua movimentação fossem eliminadas, explica Maria Clara R. M. do Prado, jornalista, sobre a tese de Pérsio Arida, também absorvida por Edmar Bacha (Valor, São Paulo, 13.mai.2004, p. A13). Quanto mais livre for a movimentação do capital estrangeiro, melhor seria o ambiente para a aceitação da moeda nacional e, consequentemente, para sua conversibilidade. Luiz Gonzaga Belluzzo e Ricardo Carneiro refutam as vantagens da abertura da abertura da conta de capital. A dificuldade de um país em desenvolvimento de emitir dívida externa denominada em sua própria moeda, para negociação no mercado internacional, decorre do princípio chamado “pecado original”: no mundo emergente, os ativos na moeda local não representam reserva de valor suficiente para torná-los plenamente confiáveis aos olhos dos investidores internacionais. Essa confiabilidade seria o mais importante sinal da conversibilidade de uma moeda.

Um projeto de esquerda tem de estabelecer o controle dos fluxos de capital para dentro e para fora do País, a fim de dar ao Estado independência em relação aos detentores de capital líquido, opina Paul Singer, professor titular da Faculdade de Economia e Administração da USP, pesquisador do CEBRAP, secretário nacional de Economia Solidária do Ministério do Trabalho (“A alternativa da esquerda”. Folha de S. Paulo, São Paulo, 19.jun.2004, p. A3). Não há economia capaz de resistir a uma fuga de capitais de grande proporção. Não instituir esse controle equivale a conferir ao grande capital, nacional e transnacional, poder de veto contra qualquer política pública considerada prejudicial a seus interesses.

A abertura plena da conta de capitais do balanço de pagamentos sinalizaria ao mercado a confiança do Banco Central na condução de sua política monetária, explica Pérsio Arida (Valor, São Paulo, 27.ago.2004, “Eu & Fim de Semana”, p. 3). O risco-país e os juros domésticos poderiam diminuir. O real não ficaria mais forte nem passaria a integrar o time das moedas de reserva com a adoção do regime de plena conversibilidade, contrapõe Luiz Gonzaga Belluzzo. Não se pode desconhecer a realidade do mercado internacional da existência de uma moeda utilizada para as transações, ou seja, o dólar, acrescenta Belluzo (idem).

Do total de quase US$ 5,8 trilhões em títulos colocados no mercado internacional, no período entre 1999 e 2001, US$ 5,6 trilhões foram emitidos em dólar norte-americano, euro, iene, franco-suíço e libra-esterlina (moedas de referência no mercado financeiro internacional). Os países em desenvolvimento se deparam com a impossibilidade de acesso ao mercado internacional com a emissão de dívida na moeda doméstica. Esse cenário passou a ser conhecido como “pecado original” (“original sin”), expressão introduzida em 1999 pelos economistas Barry Eichengreen e Ricardo Hausmann, autores do artigo “Taxas de câmbio e fragilidade financeira”, lembra Maria Clara R. M. do Prado (Valor, São Paulo, 02.set.2004, p. A15). O “pecado original”, de acordo com Eichengreen e Hausmann, é definido como “a situação na qual uma moeda doméstica não pode ser usada para contrair empréstimos no exterior, ou para contratar empréstimos de longo prazo mesmo internamente”. No Brasil, observa Maria Clara R. M. do Prado, o “pecado original” materializa-se na não-conversibilidade da própria moeda. Ninguém lá fora aceita carregar um crédito emitido em reais porque não confia no governo e nem na estrutura institucional do Brasil (Congresso, Judiciário, obediências à lei e à ordem), conclui Maria Clara R. M. do Prado. No artigo “A dor do pecado original” (“The pain of original sin”), de ago.2003, publicado pela Universidade de Berkeley, Califórnia, Eichengreen e Hausmann, juntamente com Ugo Panizza, tentaram medir as consequências da impossibilidade dos países em desenvolvimento de acessar o mercado internacional com emissão de dívida na moeda doméstica.

A manutenção de controles pelo Banco Central estaria sancionando a percepção de baixa qualidade do padrão monetário local, opina Daniel L. Gleizer, ex-diretor do BCB, diretor-executivo do UNIBANCO (“A conversibilidade da conta de capitais”. Valor, São Paulo, 13.set.2004, p. A11). Se mantém controles, o Banco Central acredita numa fuga de ativos financeiros na ausência desses controles. A fuga por certo ocorrerá se, na percepção do público, a qualidade da moeda local for significamente inferior à da moeda estrangeira ou a jurisdição local, em relação à jurisdição estrangeira, for menos respeitadora dos direitos de propriedade dos detentores de riqueza financeira. Continua Gleizer: Há hoje dois entendimentos para a adoção da conversibilidade da conta de capitais gerar os benefícios esperados: I) uma série de pré-condições precisa estar atendida, dentre elas a disciplina fiscal, um regime de taxas de câmbio flutuantes e um aparato adequado de regulamentação prudencial do sistema financeiro (a avaliação do mercado é implacável); II) o processo deve respeitar uma sequência ótima, com a conversibilidade da conta corrente antecedendo à da conta de capitais, bem como a liberação dos fluxos de investimento direto antecipando-se à dos capitais de curto prazo.

Abertas para atrair dólares, as contas CC5 (Carta-Circular nº 5, de 27.fev.1969, do BCB, revogada pela Circular nº 2.677, de 10.abr.1996, instituidora da “Transferências Internacionais em Reais – TIR”) são uma brecha para o fluxo de dólares, sem grandes burocracias, uma opção adotada para não desregulamentar o mercado de câmbio, observa Cristiano Romero (Valor, São Paulo, 21.set.2004, p. A6).

A nosso ver, a abertura plena da conta de capitais deveria vir somente após o fim da centralização das divisas no BCB e a obrigação dessa autoridade de dar cobertura de divisas ao mercado, ou seja, após a quebra do monopólio do câmbio pelo BCB. As transações de exportações e importações (balança comercial), assim como as transações da conta de capitais deveriam ser realizadas sem a tutela do BCB sobre as divisas, centralizador apenas dos registros. Nasceria um mercado para a negociação das divisas, no qual o preço das moedas dependeria da oferta e da demanda. Liberado da função de supridor de última instância de divisas, o BCB passava a ser apenas parte desse mercado. Na contratação de recursos externos, o tomador, por ocasião do recebimento do desembolso, venderia as divisas no mercado; da mesma forma, por ocasião do reembolso, o tomador compraria as divisas no mercado, afastada a hipótese de o BCB garantir cobertura cambial. No movimento de recursos de não-residentes, seria adotada a mesma regra.

Uma série de complexas questões legais sugere uma urgente reforma das normas cambiais. A regulamentação do mercado de câmbio cria barreiras à entrada no segmento exportador de novas empresas e privilegia as empresas de grande porte, mais aptas a lidar com os entraves burocráticos. A reforma das normas cambiais deverá reduzir os custos e tornar menos complexa a atividade exportadora, a fim de fazer crescer a propensão a exportar pelas empresas brasileiras e alavancar as vendas externas. Hoje, poucas empresas grandes respondem por um percentual elevado de nossas exportações, comenta Daniel L. Gleizer, ex-diretor do Banco Central do Central, atualmente diretor-executivo do Unibanco (Valor, São Paulo, 06 dez. 2004, p. A11).

Uma das questões legais limitativas da propensão ao comércio externo pelas empresas brasileiras é o controle cambial sobre as exportações ou, melhor, a exigência de cobertura cambial das exportações, isto é, a moeda estrangeira é propriedade do Estado, de acordo com o entendimento doutrinário do ordenamento cambial. Numa exportação, a moeda estrangeira é devida ao Estado brasileiro e ao exportador resta receber a moeda nacional em quantidade equivalente. As empresas exportadoras são obrigadas a ingressar no Brasil com o valor total de suas vendas em moeda estrangeira e ficam sem lastro no exterior para atender ao pagamento de despesas operacionais decorrentes de seus relacionamentos externos, corriqueiras para empresas com clientes em outros países. Para suprir esses pagamentos, as empresas são obrigadas a estabelecer subsidiárias “off-shore” ou, alternativamente, realizar transferências via mercado de câmbio, em ambos os casos com elevado custo de transação (id.).