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PLANO REAL, DÍVIDA PÚBLICA E CARGA TRIBUTÁRIA

O Plano Real resolveu o problema da inflação, mas não resolveu uma das causas desse problema, ou seja, o desequilíbrio fiscal. A inflação foi substituída pelo aumento da relação "dívida/Produto Interno Bruto (PIB)" e pelo aumento da carga tributária, observa Marcos Lisboa, secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (Valor, São Paulo, 30.jun.2004, p. F1). Os anos seguintes ao Plano Real são de graves e crescentes desequilíbrios fiscais.

O aumento da dívida pública de 30,2% do PIB, em 1994, para 55,9% do PIB, em 2002, não pode ser atribuído exclusivamente à política de juro praticada.

A média da taxa de juros real foi de 21,4%, no período de 1997 a 1999; de 15,8%, no período de 2000 a 2002; de 13,2%, em 2003; e de 9,3%, em janeiro e fevereiro de 2004.

Não há uma única causa, afirma Pedro Malan, ex-ministro da Fazenda (Valor, São Paulo, 30.jun.2004, p. F6). A dívida pública aumentou por várias razões, dentre as quais:

1) o fim da receita proveniente do imposto inflacionário;

2) um déficit estrutural anterior muito superior ao déficit registrado depois nas estatísticas, pois atrasos na liberação de recursos nominalmente previstos corroíam seu valor em termos reais;

3) uma dívida registrada inferior à dívida efetiva pela falta de inclusão de obrigações líquidas e certas já incorridas, mas ainda não reconhecidas estatisticamente (o governo foi penalizado por reconhecer esqueletos);

4) as infindáveis pressões por maiores gastos, algumas vitoriosas, como ocorre em democracias;

5) o excessivo grau de vinculação de receitas a determinados e maiores gastos, levando a reduzidas margens de manobra para exercício de política fiscal;

6) custo do ajuste de bancos oficiais e privados ao fim de suas receitas inflacionárias;

7) custo (para o governo federal) do refinanciamento das dívidas de Estados e municípios;

8) custos da preservação da inflação sob controle via política monetária, particularmente em certos contextos internacionais adversos, como em 1997 e 1998;

9) custos de avanços aquém do desejável na área fiscal, enquanto a idéia de responsabilidade não se consolidava.

A arrecadação federal bateu recordes, mas os gastos correntes dos três níveis de governo também o fizeram.

No Brasil, todos, sem exceção, somos "desenvolvimentistas". Todos desejamos o desenvolvimento econômico e social. Não conheço um só "monetarista", seja no sentido estrito (relação estável entre um agregado monetário e a taxa de inflação no prazo relevante para a política econômica), seja no sentido lato (a inflação baixa é um fim em si mesmo; uma vez alcançada, o desenvolvimento vem como conseqüência).

Nos doze meses imediatamente anteriores ao Real, a inflação brasileira chegou a cerca de 5.000%. Nenhum país do mundo seria capaz de superar uma situação dessa sem um programa de estabilização tendo como uma das âncoras, temporariamente, a taxa de câmbio, afirma Pedro Malan. A discussão relevante era e é sobre a velocidade da gradual flexibilização do regime cambial. As opiniões eram e continuam livres. Há os exercícios de sabedoria "depois do fato".

O Plano Real removeu o componente da indexação automática. Esse componente conferia um caráter fortemente inercial à inflação brasileira. Após a troca de padrão monetário, o combate à inflação residual passou a ser um problema de credibilidade, observa Pérsio Arida, um dos principais articuladores do Plano Real (Valor, São Paulo, 30.jun.2004, p. F5)

Parte do aumento da dívida pública decorreu das altas taxas de juros necessárias para sustentar o câmbio fixo. Mas nosso desempenho fiscal no período de câmbio fixo foi longe do ideal e agravou o problema, diz Arida.

Adotamos uma política cambial determinadora de um custo muito caro. Eu defendia já em primórdios de 1995 a implantação de uma banda larga de câmbio e os limites dessa banda (superior e inferior) deveriam ir-se abrindo aceleradamente a ponto de atingir a plena flutuação em 1998, ano de eleição. O Brasil veio adotar o câmbio flutuante não por vontade própria, mas por circunstância. O regime de taxas flutuantes de câmbio provou-se ideal para nós, conclui Arida.

É útil distinguir três fases no processo de construção de uma moeda de boa qualidade. A primeira é conseguir estabilizar os preços. A segunda é manter os preços estáveis com o câmbio flutuando. A terceira e última é manter os preços estáveis com o câmbio flutuando e com taxas de juros baixas e plena conversibilidade. Já cumprimos as duas primeiras etapas. Ainda nos falta a terceira etapa para realizar inteiramente a potencialidade do Real. A conversibilidade é uma sinalização da qualidade do padrão monetário.

Não podemos confundir o Plano Real, uma reforma monetária, e a política econômica adotada em seguida. O Plano Real terminou em junho de 1996 quando acabou a indexação salarial e passou a haver uma moeda nova numa economia desindexada, o objetivo do plano. O significado histórico mais importante do Real foi o fato de ter sido uma reforma monetária amplamente pré-anunciada e integralmente negociada com o Congresso, comenta Edmar Bacha, apontado por Fernando Henrique Cardoso como um dos principais formuladores do Plano Real ao lado de Winston Fritsch (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27.jun.2004, p. B9).

A política cambial adotada até 1999 não foi um erro, mas falhamos no terreno fiscal. Só arrumamos as contas públicas em 1999, embora essa tenha sido a primeira promessa feita ao colocarmos o Plano Real na rua, comenta Gustavo Franco (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27.jun.2004, p. B7).

Quando a cotação ficou US$ 0,82 para R$ 1,00, o ministro da Fazenda era o Ciro Gomes e eu não sei se foi decisão dele, se foi de alguém ou se foi do mercado, diz FHC (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27.jun.2004, p. B8). Eu ia pedir ao Itamar Franco para fazer a desvalorização antes de eu assumir. Mas veio a crise do México em dezembro de 1994 e não permitiu. A desvalorização talvez pudesse ter sido feita antes da crise da Ásia, em 1997, ou antes da crise da Rússia, em 1998.

A flutuação cambial com a alta dos juros, adotadas pelo Armínio (jan.1999) após o desastre da implementação da "banda diagonal endógena", de Chico Lopes, eram exatamente as medidas a serem tomadas por mim naquele momento, observa Franco (Isto é dinheiro, São Paulo, n. 356, 30.jun.2004, p. 32).

Se a gente olhar para trás, é fácil afirmar sobre a demora no câmbio fixo, mas há de levar-se em consideração as circunstâncias da época, observa Armínio Fraga (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27.jun.2004, p. B6). O câmbio fixo precedeu uma transição forçada para a flutuação cambial, pela primeira vez na história sem a volta da inflação.

O Plano Real (continua Armínio Fraga) foi um mecanismo de estabilização da economia pré-anunciado, com a Unidade Real de Valor - URV (vigorou de 01.mar. a 30.jun.1994; a partir de 01.jul.1994, o real substituiu o cruzeiro real na proporção de R$ 1,00 por CR$ 2.750). Depois do Plano, veio o período pós-Real imediato, com a adoção do câmbio fixo ou administrado. O espírito e a filosofia por trás da ação do governo nessa época era o combate a inflação por ser prejudicial ao crescimento.

Resolvido o problema da inflação, falta agora para o crescimento da economia (prossegue Armínio Fraga) avançar nos temas da agenda microeconômica, dentre os quais as reformas tributária e trabalhista. Do lado macro, é preciso tratar as questões afetadoras da credibilidade do País a longo prazo, como a Previdência e outros aspectos do gasto público, dado não ser possível aumentar a carga tributária. As frentes de trabalho são predominantemente micro, mas com preservação e consolidação da estabilidade macroeconômica.

A "overdose" de valorização cambial foi um erro fatídico, potencializado pela ilusão da integração nos circuitos financeiros internacionais, observa Rubens Ricupero, ex-ministro da Fazenda (Diário do Nordeste, Fortaleza, 04.jul.2004, p. 3). A introdução do Real só foi possível porque desfrutávamos de autonomia. Teria sido impossível se tivéssemos um acordo com o FMI. O Tesouro dos EUA e o FMI não esconderam o ceticismo e consideraram o Real mais uma "aventura" monetária brasileira. Em contraste, deram apoio à política de Menem e Cavallo. O Real começou a morrer quando se adotaram as políticas cambiais e financeiras conducentes à perda de nossa autonomia. A liberalização financeira, extraordinariamente difícil de administrar, era incompatível com as nossas fragilidades políticas, institucionais e econômicas. O FMI promoveu uma globalização financeira de modo ideológico e exagerado, ao menos quando tentou impor a abertura completa da conta de capital da balança de pagamentos e a proibição de controles da livre circulação de capitais.

Após a renegociação da dívida externa, o Brasil estava pronto para implementar um plano de estabilização. Estava cheio de reservas, afirma João Sayad, economista (Folha de S. Paulo, São Paulo, 05.jul.2004, p. B2). México, Chile, Argentina e outros países da América Latina já haviam reduzido a inflação utilizando a mesma estratégia da âncora cambial. Mas na hora "H" (lembra Sayad), erramos na fixação da taxa cambial. O dólar foi sobrevalorizado e ficou sobrevalorizado por quatro anos, contra a indústria, a agricultura, o emprego e vários membros da equipe econômica do governo. A dívida interna aumentou de 30% para 60% do PIB por causa dos juros altos e do esforço de atrair dólares para manter a sobrevalorização. A mesma coisa aconteceu na Argentina e em outros países da América Latina, conclui Sayad.

O Plano Real terminou brilhantemente sua tarefa em 1996, quando a inflação dentro do ano atingiu 9,6%, observa Antonio Delfim Neto, economista, deputado federal ("O real". Valor, São Paulo, 06.jul.2004, p. A2). Depois foi uma sucessão de erros. Em 1997, quando os países sensatos deixaram flutuar sua taxa de câmbio para poder reduzir a taxa de juros e manter o crescimento, insistimos no caminho contrário. A desculpa do medo da volta da inflação é, no mínimo, patética. No primeiro mandato, com o câmbio supervalorizado graças ao uso abusivo de altíssimas taxas de juros, o governo FHC foi muito descuidado com a política fiscal. A carga tributária bruta e a dívida interna líquida aumentaram. No segundo mandato, as coisas melhoraram um pouco devido à intervenção do FMI na formulação da política econômica. O acordo de 1998 exigiu superávits primários e vários aperfeiçoamentos na administração. Talvez a maior contribuição do FMI tenha sido a inspiração para a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, conclui Delfim Neto.

Os planos de estabilização bem-sucedidos têm geralmente uma âncora cambial como componente principal, de acordo com a evidência internacional e a literatura econômica, observa Ilan Goldfajn, ex-diretor de Política Monetária do BCB ("Heranças e as contas externas". O Estado de S. Paulo, São Paulo, 06.jul.2004, p. B2). O difícil é posteriormente (de preferência sem delongas) administrar a mudança da âncora cambial para uma outra âncora. O regime de câmbio administrado adotado teve como benefício garantir a estabilidade de preços conquistada com a URV, após anos de descontrole. Essa estabilidade permitiu em grande medida a desindexação da economia e, posteriormente, a flutuação do câmbio, sem a volta da inflação. O ajuste fiscal a partir de 1998 tem dado as bases para o sucesso da política monetária no controle da inflação, conclui Ilan Goldfajn.

FHC foi, em sete meses de governo Itamar Franco, o quarto ministro da Fazenda (Gustavo Krause, Paulo Haddad e Eliseu Rezende). Quando assumiu, FHC resolveu acabar com a inflação, lembra ele. Outro problema enfrentado (continua FHC) foi solucionar o problema da moratória decretada pelo presidente José Sarney. A renegociação da dívida vinha-se arrastando há muito tempo e, deixando-a sem solução, não haveria como financiar o País. Na parte final, Pedro Malan tomou a si a tarefa. No finalzinho, quando Malan assumiu a presidência do BCB, a renegociação foi conduzida por André Lara Resende. Fundamental para começar a pensar-se em alguma coisa, a renegociação envolveu a soma de US$ 35 ou US$ 36 bilhões, distribuída em aproximadamente setecentos bancos. Conseguimos a renegociação pelos bancos, mesmo sem o apoio do FMI. Assinamos os contratos em outubro ou novembro de 2003. O Brasil não tinha nenhuma base para questionar a legitimidade da dívida externa, de acordo com conclusão de comissão criada no Senado Federal para investigar essa legitimidade, lembra FHC, relator dos trabalhos dessa comissão. Quando ocorreu a mudança total de moeda, em 01.jul.1994, eu já não era mais ministro. Tinha saído para ser candidato à Presidência da República, conclui FHC (Valor, São Paulo, 09.jul.2004, Caderno Eu & Fim de Semana, p. 14).

O FMI aceitou defender o câmbio fixo no Brasil em 1998, apesar de ter dúvidas sobre o seu mérito, avalia Montek Ahhluwalia, diretor do "Internal Evoluation Office (IEO)", espécie de auditoria interna criada pelo FMI (Valor, São Paulo, 09.jul.2004, p. C12). Quando não funcionou, o FMI mudou de estratégia para o câmbio flutuante e esforço fiscal (na tentativa de defender o valor do real, no regime de câmbio fixo e de faixas cambiais, o Brasil perdeu parcelas expressivas de suas reservas em moeda forte: US$ 30 bilhões em ago e set/98; US$ 5,2 bilhões em dez/98; US$ 2 bilhões, de 6 a 12 de jan/99; US$ 4,8 bilhões, em 13 e 14 de jan/99). O Brasil adotou o câmbio flutuante em janeiro de 1999. Houve forte apoio político para implementar o programa. Na falta de credibilidade política, nenhuma política econômica ajuda. O problema parece ter sido mesmo o câmbio fixo, conclui Montek Ahhluwalia.

No período 1995-2004, o Brasil deverá apresentar crescimento de médio de 2,2% (uma vez confirmada a taxa de 3,5% em 2004) contra 3,7% da economia global e 4,9% do grupo de mercados emergentes (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27.jun.2004, Caderno Dinheiro).

Em dez anos, a dívida pública saltou de 30% para 56,8% do PIB e a inflação medida pelo IPC-FIPE atingiu 143% (idem)

Em 1994, a taxa anualizada de desemprego era de 5,1%; em 2003, passou para 12,3%. No período 1995-2002, cerca de 2,6 milhões de vagas de emprego foram fechadas (idem).

Em 1994, a carga tributária era de 28,6% do PIB; em 2003, subiu para 36,1% Em 1994, a carga tributária per capita era de R$ 0,9 mil; em 2003; passou para R$ 3,1 mil (idem).

A reclamação uníssona do setor empresarial quanto aos excessos da carga tributária justifica-se plenamente pelos números computados de 2003 (Exame melhores e maiores, São Paulo: Abril, jul.2004, p. 58). Somando os recolhimentos do PIS, COFINS, Contribuição Social sobre o Lucro, Imposto de Renda, IPI, ICMS, ISS e a parte patronal do INSS e aplicando esse total sobre a riqueza criada pelas empresas, conclui-se ter alcançado a 48,4% a transferência para os cofres governamentais.

O Sistema Tributário Nacional (STN) é complexo no sentido de burocrático, de moroso, de gigantesco, de ineficiente. Essa complexidade detecta-se no campo da legislação tributária, assim como no domínio da administração tributária, observa Germana de Oliveira Moraes, juíza federal ("A reforma tributária desejável" in "Filosofia e Constituição", Rio de Janeiro: Letra Legal Editora, 2004, p. 143). No campo da legislação tributária, a normatividade constitucional é clara e a jurisprudência constitucional dá sinais de amadurecimento, mas a legislação infraconstitucional é caótica (mais de 3.000 normas federais, sendo 200 sobre o IR, além de milhares de normas dos 27 Estados-membros e dos 5.561 municípios).

A dívida externa era o grande problema do Brasil. Após a moratória, fizemos uma negociação, lembra Fernando Henrique Cardoso (Primeira Leitura. São Paulo: Primeira Leitura, n. 29, jul.2004, p. 20). Sobrou a dívida interna e é preciso entender a razão dessa dívida ter ficado tão grande. A dívida interna foi parte do processo de saneamento. O governo federal, continua FHC, "chamou para si o reconhecimento de dívidas existentes e o disciplinamento delas. Nós tiramos dos Estados os esqueletos. E, quando o mercado viu o tamanho, elevou os juros. Não houve contrato de dívida novo feito por nenhum governo, nem pelo meu nem pelo atual. Ninguém está contratando dívida. Está pagando, está rolando, mas não está contratando dívida nova". Vamos ter de resolver a questão da dívida interna para podermos voltar a crescer. Ainda vai levar algum tempo para todo mundo entender essa questão, conclui FHC.

COMPOSIÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA
DEZEMBRO DE 2002 - EM R$ MILHÕES
Saldo em julho/1994 60,752
Ajuste fiscal dos Estados e municípios 270,089
Reestruturação do sistema financeiro público 107,937
Gestão da dívida/fundo de reserva 32,338
Troca de dívida externa por interna 145,408
Dívidas reconhecidas (esqueletos) 40,828
Fundo de Compensação das Variações Cambiais (FCVS) 27,834
Programas de governo (*) 89,131
Dívidas diretas 10,804
Amortizações com fontes orçamentárias (242,322)
Amortizações com recursos das privatizações (74,723)
Desvalorização cambial 87,880
Outros fatores 67,233
  623,190
(*) Programas de incentivo à exportação e Programas de incentivo à agricultura
Fonte: Primeira Leitura. São Paulo: Primeira Leitura, n. 29, jul.2004, p. 36

A dívida do governo FHC é, conforme mostra o detalhamento, resultante de um ajuste fiscal jamais feito no País, observa Rui Nogueira (Primeira Leitura. São Paulo: Primeira Leitura, n. 29, jul.2004, p. 35).

A maior vulnerabilidade vivida pelo Brasil é o baixo crescimento da economia, avalia Kenneth Rogoff, professor da Universidade Harvard, ex-economista-chefe e diretor do Departamento de Pesquisa do FMI (Veja, São Paulo, n. 1862, 14.jul.2004, p. 11). O País deverá crescer algo em torno de 3,5%, em 2004 e em 2005. É um porcentual muito bom, mas o Brasil pode ir mais longe. Eu gostaria de ver o Brasil crescer 5% ao ano, talvez 7%. Quando o País chegar a esse estágio, todos dão aquele suspiro de alívio. As incertezas em relação à dívida diminuirão e o governo terá o dinheiro necessário para atacar os problemas sociais. Se nos próximos dez anos o Brasil não conseguir alcançar esse patamar, é possível então a situação sair do controle e se volte a especular sobre calote da dívida.