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ARTIGOS



MARCO REGULATÓRIO & JURISDIÇÃO

O investimento privado depende do clima de confiança e da previsibilidade inspirada pelos governos. Os investimentos em infra-estrutura dependem ainda dos contextos regulatórios, do respeito a contratos e do menor grau de incerteza, incluindo a jurídica, afirma Pedro Malan, ex-ministro da Fazenda (Valor, São Paulo, 30.jun.2004, p. F6).

Os fatores considerados essenciais ao crescimento constituem uma longa lista (investimentos em educação, redução dos gastos públicos, melhoria no ambiente regulatório, dentre outros). Prefiro chamar a atenção para alguns aspectos, observa Pérsio Arida, um dos principais articuladores do Plano Real (Valor, São Paulo, 30.jun.2004, p. F5). Um deles é o mercado de longo prazo em reais. Outro é retirar as tributações incidentes sem apuração de renda (PIS, COFINS, IOF e CPMF).

A tributação sobre a renda não atrapalha, mas a tributação sem renda distorce a estrutura produtiva, retira competitividade à economia e inibe o investimento. A tributação sem renda, forma na qual o Brasil é campeão mundial, é uma erva daninha e nos está destruindo. Não estou falando de carga tributária, mas a forma de incidência da carga tributária, esclarece Pérsio Arida.

Uma dimensão crítica do problema do crescimento (continua Arida) é desenvolver o mercado interno de crédito de longo prazo. Hoje há duas maneiras de captar no longo prazo: ou no BNDES, amparado pela poupança compulsória, ou acessando o mercado externo e contraindo empréstimos mediante contratos sob jurisdição estrangeira.

A possibilidade de captação de longo prazo no mercado externo não tem a ver com o contrato ser em dólares ou em reais. Tem a ver com questões da nossa jurisdição versus a jurisdição de Nova Iorque, por exemplo. O problema é nossa jurisdição dar ao detentor do título do crédito as mesmas garantias asseguradas pela jurisdição de Nova Iorque. O ponto crítico é a confiança nos contratos.

Além das relações de crédito de longo prazo, outro aspecto macro do problema do crescimento é a confiança no padrão monetário. Essa confiança poderá determinar a plena conversibilidade da moeda, somente viável quando não redundar em migração de poupança doméstica para o exterior. A conversibilidade é uma sinalização da qualidade do padrão monetário, avalia Arida.

O ambiente legal brasileiro fomenta a informalidade e a especulação, e a insegurança jurídica, ao minar o crédito, torna-se uma trava ao crescimento econômico, concluem os economistas no seminário “Ambiente legal e crescimento” promovido pelo IBMEC-SP (Valor, São Paulo, 22.jun.2004, p. A4).

O Brasil possui um mercado informal 40% superior ao de países com a mesma faixa de geração de riqueza, estima José Alexandre Sheinkman, professor da Universidade de Princeton (idem). A razão para tal disparidade é a falta de acesso ao crédito por firmas de pequeno porte e pessoas de baixa renda. São também fatores indutores da informalidade a burocracia e os impostos. A morosidade da Justiça implica menor divisão do estoque do crédito entre ricos e pobres, de acordo com estudos feitos na Itália, segundo Sheinkman. Os riscos tornam-se maiores e o acesso ao crédito, restrito, quando inexiste a segurança de endosso pelo Judiciário das garantias.

Nos EUA, o crédito é capital de mais de 50% de novos negócios. No Brasil, as principais fontes de poupança são a poupança (20% do capital) e a multa de demissão (13,4%), de acordo com pesquisa do Ministério da Fazenda, segundo Sheinkman.

O ambiente legal instável abre brechas para a especulação nos negócios, observa Eduardo Giannetti, professor do IBMEC (idem), e o resultado de longo prazo é abandonado por práticas com o objetivo de lucro imediato.

A incerteza jurisdicional é o principal “calcanhar-de-Aquiles” da economia brasileira, afirmou Edmar Bacha no seminário sobre o estudo “Credit, Interest and Jurisdicional Uncertainty: Conjuctures on the case of Brazil” promovido pela PUC-Rio (Valor, São Paulo, 25.jun.2004, p. A4). A incerteza jurisdicional impede a existência de um mercado de dívida de longo prazo e, em consequência, a queda da taxa de juros. As empresas e o governo não conseguem fazer emissões de longo prazo em moeda local, mas o fazem no mercado externo, porque não estão expostos às regras e à jurisdição do mercado interno. Está aí a maior evidência do problema jurisdicional, conclui Bacha. As famílias e as instituições não aceitam dar o dinheiro por prazos maiores, pois não se sentem confortáveis com as regras. As altas taxas de juros no Brasil são o preço pela combinação de um ambiente de incerteza jurisdicional e de uma economia não dolarizada. No Peru, a economia é dolarizada, mas as incertezas jurisdicionais são grandes. Apenas a dolarização não é o suficiente.

As multinacionais querem transferir a produção para países em desenvolvimento e uma das primeiras coisas a ponderar na escolha é a questão do marco regulatório, e o Brasil está em desvantagem nessa área, afirma Adilson Primo, presidente da Siemens no Brasil (Veja, São Paulo, n. 1860, 30.jun.2004, p. 37).

O crescimento sustentado da economia requer investimentos de longo prazo, e esses investimentos não ocorrem porque os empresários não confiam no cumprimento dos contratos, comenta Eduardo Giannetti da Fonseca, economista, professor do IBMEC-SP (Veja, São Paulo, n. 1860, 30.jun.2004, p. 37).

A Justiça ágil e eficiente favorece o crescimento econômico e, em consequência, a qualidade de vida. (Veja, São Paulo, n. 1860, 30.jun.2004, p. 37). Constata-se uma relação entre um menor número de dias para resolver uma disputa na justiça e a qualidade de vida (medida pelo Índice de Desenvolvimento Humano – IDH das Nações Unidas).

DISPUTA NA JUSTIÇA E QUALIDADE DE VIDA

  DIAS IDH
Holanda 39 0.938
Reino Unido 101 0.930
Espanha 147 0.918
Brasil 380 0.777
Camarões 548 0.499
Nigéria 730 0.463
Angola 865 0.377

A melhora nas condições para o financiamento do desenvolvimento depende de condições macroeconômicas, jurídicolegais, tributárias e administrativas e, também, da superação das chamadas falhas de mercado, comenta Márcio Artur Laurelli Cypriano, presidente do BRADESCO e da FEBRABAN (Fórum de líderes empresariais, Belo Horizonte: Fórum de Líderes Empresariais, n. 10, mai.2004, p. 34)

O caminho para um novo papel dos bancos no financiamento do desenvolvimento (continua Cypriano) depende essencialmente do sucesso da política macroeconômica de combate à inflação e de aperfeiçoamentos no marco jurídico-legal para a constituição de garantias dos empréstimos.

As garantias dos empréstimos no Brasil, nos raros casos existentes, não são líquidas, ou seja, 70% das operações de crédito não tem garantias reais e, mesmo nas operações com garantias, as dificuldades jurídico-legais para executá-las são enormes. Há então uma dispersão imensa nos “spreads” praticados pelos bancos, de acordo com os diferentes riscos. O fator mais prejudicial à expansão do crédito bancário é a equivocada tributação sobre a intermediação financeira. Mesmo na hipótese de lucro, o “spread” bancário iniciaria de 20% só por conta da tributação, conclui Cypriano.

Decisões recentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ) contribuem para a credibilidade exigida pelo mercado e para a retomada do crescimento sustentável. Elas dão segurança jurídica aos investidores. O STJ decidiu, em dois casos de reajuste de tarifas, pelo cumprimento das cláusulas dos contratos de concessão.

No processo SL 57, julgado em 01.jul.2004, o STJ solucionou o caso das tarifas de telefonia fixa. O reajuste das tarifas de telefonia fixa deve ser efetuado com base no índice IGP-DI, previsto tanto no Edital de Privatização (norteando os investimentos no setor) como nos contratos de concessão. O Ministério Público Federal havia intentado ação civil pública com vistas à sustação de atos de junho de 2003 da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Esses atos facultavam os reajustes das tarifas dos serviços de telefonia fixa em percentuais correspondentes aos índices do IGP-DI. O MPF pleiteou a substituição do IGP-DI pelo INPC ou, sucessivamente, pelo IPCA, para balizar os reajustes da telefonia fixa.

No processo SL 76, também julgado em 01.jul.2004, o STJ solucionou o caso das tarifas de pedágio. O Estado do Paraná, por intermédio do DER/PR, havia indeferido o reajuste anual requerido por quatro concessionárias locais, alegando ser o valor exorbitante e desarrazoado. “O descumprimento de cláusulas contratuais por parte do governo local viola o princípio da segurança jurídica, inspira insegurança e riscos na contratação com a Administração, resultando em graves conseqüências para o interesse público, inclusive com repercussões negativas sobre o influente Risco Brasil", afirmou Edson Vidigal, presidente do STJ.

Sem estabilidade de regras jurídicas não há economia de mercado, diz Ives Gandra da Silva Martins, professor emérito da Universidade Mackenzie (“Insegurança jurídica e desenvolvimento”, Valor, São Paulo, 31.jul.2003, p. B2). “Elas são essenciais para o desenvolvimento de uma nação, à luz da segurança ofertada a investidores e empreendedores para projetos de longo prazo.” Um investidor nacional ou estrangeiro não pode conviver com a incerteza se vale o pactuado ou se uma visão populesca sobre a função social do contrato irá prevalecer. Lembra Martins: de acordo com Ronald Coase, Prêmio Nobel de Economia de 1991, o progresso das grandes nações explica-se por meio da garantia legal aos alicerces da livre iniciativa e livre concorrência: o contrato, o patrimônio e a moeda.

A decisão do STJ sobre o indexador do reajuste de tarifas do setor de telecomunicações foi o melhor sinal de respeito aos contratos, opina Paulo Godoy, presidente da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústrias de Base – ABDIB (O Estado de S. Paulo, São Paulo, 06.jul.2004, p. B2). A decisão vai ajudar na atração de investimentos privados para projetos de expansão de infra-estrutura e corrobora com a busca pela estabilização dos marcos regulatórios.

O governo, para incentivar as exportações de agronegócio, deve criar marcos regulatórios estáveis para favorecer os pesados investimentos em infra-estrutura e defesa sanitária, impor respeito aos contratos e ao direito de propriedade e trazer resultados mais concretos das várias frentes de negociação internacional, observa Marcos Sawaya Jank, professor da USP (O Estado de São Paulo, São Paulo, 06.jul.2004, p. A2).

Uma reforma judicial deve propiciar mais previsibilidade e tempestividade às decisões do Poder Judiciário. Na mesma semana da decisão do STJ sobre a volta do IGP-DI como o índice de reajuste anual das tarifas de telefonia fixa, um juiz carioca, de instância inferior, concedeu liminar com base em entendimento diametralmente oposto. O fato é difícil de explicar, observa Gustavo Loyola, ex-presidente do BCB (O Estado de São Paulo, São Paulo, 07.jul.2004, p. B2).

A decisão do STJ de restabelecer o direito original das concessionárias de telefonia de corrigirem as tarifas pelo IGP-DI é um fato muito importante para o restabelecimento da confiança dos investidores na economia brasileira, observa Antonio Delfim Neto (Valor, São Paulo, 07.jul.2004, p. A2). O julgamento reforça as garantias oferecidas recentemente pelo presidente Lula aos investidores estrangeiros: no Brasil, há estabilidade e o respeito à lei e aos contratos.

“Vamos banir três expressões do dicionário: quebra de contrato, calote e falência fraudulenta”, afirma Edson Vidigal (Isto é dinheiro, São Paulo, n. 359, 21.jul.2004, p. 41). “Não dá para atrair investimentos privados sem respeitar os contratos”, conclui o presidente do STJ.

O investimento é realmente muito importante para o crescimento, diz Kenneth Rogoff, professor da Universidade Harvard, ex-economista-chefe e diretor do Departamento de Pesquisa do FMI (Veja, São Paulo, n. 1862, 14.jul.2004, p. 11) Mas há outros fatores cruciais: melhorias na educação, na infra-estrutura e no sistema legal; o aumento da confiança das pessoas no governo e nas instituições; a obediência às leis, etc. De acordo com a experiência, quando um país promove as reformas, colhe os frutos de forma gradual no começo, mas depois o processo de crescimento ganha ritmo. Não dá certo, com 100% de certeza, o planejamento centralizado e um Estado intervencionista.

A maior vulnerabilidade vivida pelo Brasil é o baixo crescimento da economia, prossegue Kenneth Rogoff. O País deverá crescer algo em torno de 3,5%, em 2004 e em 2005. É um porcentual muito bom, mas o Brasil pode ir mais longe. Eu gostaria de ver o Brasil crescer 5% ao ano, talvez 7%. Quando o País chegar a esse estágio, todos dão aquele suspiro de alívio. As incertezas em relação à dívida diminuirão e o governo terá o dinheiro necessário para atacar os problemas sociais. Se nos próximos dez anos o Brasil não conseguir alcançar esse patamar, é possível então a situação sair do controle e se volte a especular sobre calote da dívida.

Se o Brasil crescer 3,5% ao ano nos próximos 5 anos, haverá um novo apagão em 2009. Para sustentar um crescimento de 4% ao ano, é preciso aumentar a oferta de energia em 6%, com investimentos em torno de R$ 20 bilhões por ano. O Estado brasileiro não tem como bancar esses recursos e necessita atrair os empresários (Veja, São Paulo, n. 1863, 21.jul.2004, p. 82). O marco regulatório precisa criar regras capazes de brindar o setor privado em relação ao governo, porque as concessões podem atravessar sete governos, diz David Zylbersztajn, ex-diretor-geral da Agência Nacional do Petróleo (ANP).

Há uma reação da economia, mas o crescimento está limitado ao redor de 3,5% ao ano, afirma o senador Tasso Jereissati (Folha de S. Paulo, São Paulo, 19.jul.2004, p. A12). Precisamos de um crescimento maior. Faltam para viabilizá-lo as mudanças necessárias, principalmente na área microeconômica, dentre elas as definições de marco regulatório e aperfeiçoamentos na parte tributária. Os tributos necessitam de uma simplificação radical.

O mal da quebra de contratos tem de ser cortado pela raiz, observa Edson Vidigal, presidente do STJ. Os juízes têm de ser mais firmes. Na primeira instância, muitos colegas têm criado subterfúrgios sem terem nada a ver com a lei. A cultura da alteração ou quebra de acordo tem de ser combatida. Essa cultura assusta o investidor e o faz imaginar sermos um País no qual a lei só vale até certo ponto. Mais de 40% das causas recepcionadas pelo STJ dizem respeito a reclamações quanto a iniciativas para alterar acordos em plena vigência (Isto é dinheiro, São Paulo, n . 373, 27 out. 2004, p. 82).

Sem instituições jurídicas estáveis e jurisprudência confiável, não há economia de mercado, porque não há segurança e certeza no Direito, ensina Ronald Coase, Prêmio Nobel de Economia de 1991, citado por Ives Gandra da Silva Martins (“O desreipeito à lei suprema”. Valor, São Paulo, 30 set. 2004, p. B2).

A melhora nas condições para o financiamento do desenvolvimento depende de condições macroeconômicas, jurídicolegais, tributárias e administrativas e, também, da superação das chamadas falhas de mercado, comenta Márcio Artur Laurelli Cypriano, presidente do BRADESCO e da FEBRABAN (Fórum de líderes empresariais, Belo Horizonte: Fórum de Líderes Empresariais, n. 10, mai.2004, p. 34)

O caminho para um novo papel dos bancos no financiamento do desenvolvimento (continua Cypriano) depende essencialmente do sucesso da política macroeconômica de combate à inflação e de aperfeiçoamentos no marco jurídico-legal para a constituição de garantias dos empréstimos.

As garantias dos empréstimos no Brasil, nos raros casos existentes, não são líquidas, ou seja, 70% das operações de crédito não tem garantias reais e, mesmo nas operações com garantias, as dificuldades jurídico-legais para executá-las são enormes. Há então uma dispersão imensa nos “spreads” praticados pelos bancos, de acordo com os diferentes riscos. O fator mais prejudicial à expansão do crédito bancário é a equivocada tributação sobre a intermediação financeira. Mesmo na hipótese de lucro, o “spread” bancário iniciaria de 20% só por conta da tributação, conclui Cypriano.

Decisões recentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ) contribuem para a credibilidade exigida pelo mercado e para a retomada do crescimento sustentável. Elas dão segurança jurídica aos investidores. O STJ decidiu, em dois casos de reajuste de tarifas, pelo cumprimento das cláusulas dos contratos de concessão.

No processo SL 57, julgado em 01.jul.2004, o STJ solucionou o caso das tarifas de telefonia fixa. O reajuste das tarifas de telefonia fixa deve ser efetuado com base no índice IGP-DI, previsto tanto no Edital de Privatização (norteando os investimentos no setor) como nos contratos de concessão. O Ministério Público Federal havia intentado ação civil pública com vistas à sustação de atos de junho de 2003 da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Esses atos facultavam os reajustes das tarifas dos serviços de telefonia fixa em percentuais correspondentes aos índices do IGP-DI. O MPF pleiteou a substituição do IGP-DI pelo INPC ou, sucessivamente, pelo IPCA, para balizar os reajustes da telefonia fixa.

No processo SL 76, também julgado em 01.jul.2004, o STJ solucionou o caso das tarifas de pedágio. O Estado do Paraná, por intermédio do DER/PR, havia indeferido o reajuste anual requerido por quatro concessionárias locais, alegando ser o valor exorbitante e desarrazoado. “O descumprimento de cláusulas contratuais por parte do governo local viola o princípio da segurança jurídica, inspira insegurança e riscos na contratação com a Administração, resultando em graves conseqüências para o interesse público, inclusive com repercussões negativas sobre o influente Risco Brasil", afirmou Edson Vidigal, presidente do STJ.

Sem estabilidade de regras jurídicas não há economia de mercado, diz Ives Gandra da Silva Martins, professor emérito da Universidade Mackenzie (“Insegurança jurídica e desenvolvimento”, Valor, São Paulo, 31.jul.2003, p. B2). “Elas são essenciais para o desenvolvimento de uma nação, à luz da segurança ofertada a investidores e empreendedores para projetos de longo prazo.” Um investidor nacional ou estrangeiro não pode conviver com a incerteza se vale o pactuado ou se uma visão populesca sobre a função social do contrato irá prevalecer. Lembra Martins: de acordo com Ronald Coase, Prêmio Nobel de Economia de 1991, o progresso das grandes nações explica-se por meio da garantia legal aos alicerces da livre iniciativa e livre concorrência: o contrato, o patrimônio e a moeda.

A decisão do STJ sobre o indexador do reajuste de tarifas do setor de telecomunicações foi o melhor sinal de respeito aos contratos, opina Paulo Godoy, presidente da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústrias de Base – ABDIB (O Estado de S. Paulo, São Paulo, 06.jul.2004, p. B2). A decisão vai ajudar na atração de investimentos privados para projetos de expansão de infra-estrutura e corrobora com a busca pela estabilização dos marcos regulatórios.

O governo, para incentivar as exportações de agronegócio, deve criar marcos regulatórios estáveis para favorecer os pesados investimentos em infra-estrutura e defesa sanitária, impor respeito aos contratos e ao direito de propriedade e trazer resultados mais concretos das várias frentes de negociação internacional, observa Marcos Sawaya Jank, professor da USP (O Estado de São Paulo, São Paulo, 06.jul.2004, p. A2).

Uma reforma judicial deve propiciar mais previsibilidade e tempestividade às decisões do Poder Judiciário. Na mesma semana da decisão do STJ sobre a volta do IGP-DI como o índice de reajuste anual das tarifas de telefonia fixa, um juiz carioca, de instância inferior, concedeu liminar com base em entendimento diametralmente oposto. O fato é difícil de explicar, observa Gustavo Loyola, ex-presidente do BCB (O Estado de São Paulo, São Paulo, 07.jul.2004, p. B2).

A decisão do STJ de restabelecer o direito original das concessionárias de telefonia de corrigirem as tarifas pelo IGP-DI é um fato muito importante para o restabelecimento da confiança dos investidores na economia brasileira, observa Antonio Delfim Neto (Valor, São Paulo, 07.jul.2004, p. A2). O julgamento reforça as garantias oferecidas recentemente pelo presidente Lula aos investidores estrangeiros: no Brasil, há estabilidade e o respeito à lei e aos contratos.

“Vamos banir três expressões do dicionário: quebra de contrato, calote e falência fraudulenta”, afirma Edson Vidigal (Isto é dinheiro, São Paulo, n. 359, 21.jul.2004, p. 41). “Não dá para atrair investimentos privados sem respeitar os contratos”, conclui o presidente do STJ.

O investimento é realmente muito importante para o crescimento, diz Kenneth Rogoff, professor da Universidade Harvard, ex-economista-chefe e diretor do Departamento de Pesquisa do FMI (Veja, São Paulo, n. 1862, 14.jul.2004, p. 11) Mas há outros fatores cruciais: melhorias na educação, na infra-estrutura e no sistema legal; o aumento da confiança das pessoas no governo e nas instituições; a obediência às leis, etc. De acordo com a experiência, quando um país promove as reformas, colhe os frutos de forma gradual no começo, mas depois o processo de crescimento ganha ritmo. Não dá certo, com 100% de certeza, o planejamento centralizado e um Estado intervencionista.

A maior vulnerabilidade vivida pelo Brasil é o baixo crescimento da economia, prossegue Kenneth Rogoff. O País deverá crescer algo em torno de 3,5%, em 2004 e em 2005. É um porcentual muito bom, mas o Brasil pode ir mais longe. Eu gostaria de ver o Brasil crescer 5% ao ano, talvez 7%. Quando o País chegar a esse estágio, todos dão aquele suspiro de alívio. As incertezas em relação à dívida diminuirão e o governo terá o dinheiro necessário para atacar os problemas sociais. Se nos próximos dez anos o Brasil não conseguir alcançar esse patamar, é possível então a situação sair do controle e se volte a especular sobre calote da dívida.

Se o Brasil crescer 3,5% ao ano nos próximos 5 anos, haverá um novo apagão em 2009. Para sustentar um crescimento de 4% ao ano, é preciso aumentar a oferta de energia em 6%, com investimentos em torno de R$ 20 bilhões por ano. O Estado brasileiro não tem como bancar esses recursos e necessita atrair os empresários (Veja, São Paulo, n. 1863, 21.jul.2004, p. 82). O marco regulatório precisa criar regras capazes de brindar o setor privado em relação ao governo, porque as concessões podem atravessar sete governos, diz David Zylbersztajn, ex-diretor-geral da Agência Nacional do Petróleo (ANP).

Há uma reação da economia, mas o crescimento está limitado ao redor de 3,5% ao ano, afirma o senador Tasso Jereissati (Folha de S. Paulo, São Paulo, 19.jul.2004, p. A12). Precisamos de um crescimento maior. Faltam para viabilizá-lo as mudanças necessárias, principalmente na área microeconômica, dentre elas as definições de marco regulatório e aperfeiçoamentos na parte tributária. Os tributos necessitam de uma simplificação radical.

O mal da quebra de contratos tem de ser cortado pela raiz, observa Edson Vidigal, presidente do STJ. Os juízes têm de ser mais firmes. Na primeira instância, muitos colegas têm criado subterfúrgios sem terem nada a ver com a lei. A cultura da alteração ou quebra de acordo tem de ser combatida. Essa cultura assusta o investidor e o faz imaginar sermos um País no qual a lei só vale até certo ponto. Mais de 40% das causas recepcionadas pelo STJ dizem respeito a reclamações quanto a iniciativas para alterar acordos em plena vigência (Isto é dinheiro, São Paulo, n . 373, 27 out. 2004, p. 82).

Sem instituições jurídicas estáveis e jurisprudência confiável, não há economia de mercado, porque não há segurança e certeza no Direito, ensina Ronald Coase, Prêmio Nobel de Economia de 1991, citado por Ives Gandra da Silva Martins (“O desreipeito à lei suprema”. Valor, São Paulo, 30 set. 2004, p. B2).