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ARTIGOS



RECURSO ADMINISTRATIVO

O STF decidiu pela inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio ou de arrolamento de bens e direitos para a interposição de recurso administrativo, de acordo com voto do ministro Joaquim Barbosa na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.976-7, julgada em 28 mar. 2007.

2. A nova orientação jurisprudencial considera o depósito prévio ou o arrolamento de bens e direitos como obstáculos para o acesso ao recurso administrativo.

3. O ministro Joaquim Barbosa abordou o tema sob três ângulos: a) o princípio democrático no procedimento administrativo; b) o procedimento administrativo e o princípio da legalidade; e c) o procedimento administrativo e os direitos fundamentais.

4. A consecução da democracia, de último modo, depende da ação do Estado na promoção de um procedimento administrativo com as seguintes características: a) sujeito ao controle por parte dos órgãos democráticos; b) transparente; e c) amplamente acessível aos administrados.

5. A construção da democracia e de um Estado democrático de Direito exige por parte da administração pública, antes de mais nada, o respeito ao princípio da legalidade, quer em juízo, quer em seus procedimentos internos.

6. A impossibilidade ou inviabilidade do recurso administrativo impede a própria Administração Pública de revisar um ato administrativo porventura ilícito.

7. A dificuldade (para não dizer auto-contenção) da Administração em revisar seus próprios atos é causa de tolhimento da realização do procedimento administrativo como concretização do princípio democrático e do princípio da legalidade.

8. Tornar o procedimento administrativo impossível ou inviável, por meios indiretos, constitui ofensa ao princípio da legalidade.

9. O direito ao recurso em procedimento administrativo é tanto um princípio geral de direito como um direito fundamental.

10. Situados no âmbito dos direitos fundamentais, os recursos administrativos gozam entre nós de dupla proteção constitucional, a saber: o art. 5º, XXXIV (direito de petição independentemente do pagamento de taxas) e LV (contraditório).

11. A Constituição de 1988 consagrou um dispositivo próprio ao direito de petição aos órgãos públicos, ao lado de um direito de recorrer ao Judiciário (art. 5º, XXXV).

12. A consagração do direito ao recurso administrativo como um componente essencial do direito de petição torna acessório o debate acerca de um direito ao duplo grau de jurisdição. Não se discute a existência da ´segunda instância administrativa´, mas o acesso a ela.

13. A exigência de depósito prévio ou arrolamento de bens e direitos como requisito ao exercício do direito de recorrer equivale, na prática, à supressão ao direito ao duplo grau de jurisdição (núcleo essencial do direito de recorrer administrativamente).

14. O exame da proporcionalidade comprova a violação ao direito de recorrer: a) adequação (para aferir se o meio leva efetivamente à realização do fim) – o entrave do depósito prévio ou arrolamento de bens e direitos pode não satisfazer o fim da administração em receber certa quantia; o administrado pode conseguir o impedimento judicial dos efeitos da decisão administrativa; b) necessidade (não existência de outro meio eficaz) – também não se configura no caso; c) razoabilidade – o confronto entre o direito ao recurso administrativo e a pretensão da administração de reter quantias ou exigir o arrolamento de bens e direitos, até o final da análise de um recurso pela própria administração, há de resultar na preponderância do direito do cidadão a levar adiante a sua irresignação contra uma medida considerada ilegal ou injusta, mesmo porque a exigência do depósito prévio ou o arrolamento têm o efeito perverso de contribuir para a sobrecarga do Judiciário.

Conclusão

15. O STF, por meio do exame em 28 mar. 2007 da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1.976-7, considerou inconstitucional o art. 32 da Medida Provisória nº 1.699-41, de 28 set. 1998, convertida na Lei nº 10.522, de 2002, introdutora de nova redação ao art. 33, § 2º, do Decreto nº 70.235, de 1972 (fixação de arrolamento de bens e direitos em recursos administrativos na base de 30% da exigência fiscal).

16. Na mesma oportunidade, o STF, por meio do exame do Recurso Extraordinário (RE) 388359, também declarou inconstitucionais os parágrafos 1º e 2º do art. 126 da Lei nº 8.213, de 1991, com a redação dada pela Lei nº 9.639, de 1998, sobre a exigência de depósito prévio em recursos administrativos.

17. A exigência de depósito prévio, para fins de admissibilidade de recurso administrativo, importa clara ofensa ao primado da isonomia, afirmou o ministro Cezar Peluso. Um contribuinte sem recursos (continuou o ministro) seria vistosamente prejudicado pela incapacidade de atender a condição legal. Esse contribuinte ficaria exposto à imediata exigibilidade de todo o montante do crédito pretendido, ainda quando convicto da existência de razões factuais e jurídicas a conspirarem contra a pretensão do fisco e a serem oponíveis ainda na esfera administrativa. Com a previsão do recurso administrativo buscou-se o aprimoramento da prestação devida ao administrado mediante controle interno da legitimidade dos atos da administração. O depósito prévio em nada concorre para a concretização desses imperativos, concluiu o ministro no exame do RE 388359.

18. Ações judiciais – Ainda na mesma oportunidade, o STF, por meio do exame da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 1074, em decisão unânime, também considerou inconstitucional o art. 19 da Lei nº 8.870, de 1994, introdutor de exigência de depósito prévio para o ajuizamento de ações sobre débito para com o Instituto Nacional do Seguro Nacional (INSS).

19. A amplitude da universalidade da jurisdição do Poder Judiciário é profundamente atingida pela exigência de depósito prévio, além de tudo desproporcionada, enfatizou o ministro Sepúlveda Pertence em seu voto.

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20. O STF declarou a inconstitucionalidade da exigência de depósito prévio ou de arrolamento de bens e direitos nos recursos administrativos ao Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda e ao Conselho Superior do Instituto Nacional do Seguro Social (Folha de S. Paulo, São Paulo, 01 abr. 2007, p. B7).