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ARTIGOS



REFORMA DO JUDICIÁRIO

Depois de 12 anos de tramitação, o Congresso Nacional promulgou a emenda constitucional da reforma do Poder Judiciário (EC nº 45, de 08 dez. 2004, publicada no D.O.U. de 31 dez. 2004), originária da Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº 96, de 1992, apresentada por Hélio Bicudo, deputado federal (PT-SP). O Senado Federal já aprovou, em segundo turno, o Parecer nº 1.748, de 2004, de sua Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, contendo outras alterações ao texto constitucional a fim de complementar a EC nº 45. Essas alterações retornaram à Câmara de Deputados para revisão.

A EC nº 45 introduz mais um direito fundamental ao acrescentar ao artigo 5º da Constituição Federal o inciso LXXVIII com a seguinte redação: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade da sua tramitação”.

A retenção injustificada de autos, além do prazo legal, impedirá a promoção dos juízes pela nova redação do artigo 93, II, “e”, da CF.

A reforma hoje promulgada avançou muito em termos institucionais e tem alguns pontos, como a súmula vinculante, capaz de dar mais celeridade à justiça. Mas, para reduzir a tão falada morosidade, já estamos trabalhando numa outra reforma, de natureza infra-constitucional, destinada a trazer modificações processuais, comentou Nelson Jobim, presidente do Supremo Tribunal Federal - STF (). Pretendemos dificultar os recursos nitidamente de caráter protelatório. A idéia é penalizar as partes formuladoras de recursos apenas para postergar suas obrigações.

Hoje enxerga-se o Poder Judiciário como um elemento integrante do desenvolvimento nacional. O funcionamento das instituições é fundamental para o desenvolvimento. O Poder Judiciário tem de funcionar de forma independente, previsível e eficiente para assegurar a tranqüilidade da segurança jurídica a todas as atividades cíveis, comerciais, trabalhistas, a fim de garantir uma previsão do desenvolvimento, assinala Nelson Jobim (“Entrevista”. Valor, São Paulo, 13 dez. 2004, p. A12).

O Congresso, para aprovar qualquer texto, exige a formação da vontade majoritária. Inexiste uma hegemonia. Nos casos mais tensos, o Congresso decide sob a forma negociada e é preciso dar ambigüidade ao texto, ora por uso de linguagem, ora por uso de exceções. Quanto mais ambigüidade, mais maioria para aprovação. Essa ambigüidade abre um leque de interpretações para o texto, e começa a surgir os litígios pelos problemas de elaboração das leis. A súmula vinculante servirá para definir a interpretação. O Senado criou a súmula vinculante para o STF (questões constitucionais) e a súmula impeditiva para os tribunais superiores (id.).

O Poder Judiciário não julga política pública, se está certa ou não. Julgamos a compatibilidade da nova política com as regras. A política pública é função do Executivo ou do Legislativo, ou seja, por quem recebeu delegação da soberania nacional (id.).

O “spread” da taxa de juros está vinculado à taxa de risco e também à inadimplência. Se o sistema legal dá proteção ao devedor, aumenta a taxa de inadimplência, e o mercado compensa as perdas provocadas pelos inadimplentes com juros altos para os adimplentes. A segurança jurídica propiciada pelo cumprimento dos contratos possibilita a redução da taxa de juros (id.).

A reforma processual tem por filosofia o fortalecimento dos juízes e da Justiça nos Estados. A participação do STF e do STJ deverá limitar-se às questões de massa. A reforma processual deverá acabar com o estímulo econômico para quem recorrer. Serão criadas punições para as delongas não se transformarem num diferencial de custos, ou seja, de subsídios ocultos ao demandante (id.).

Em 15 dez. 2004, no Palácio do Planalto, Lula, José Sarney e Nelson Jobim, os presidentes dos três Poderes, assinaram um “Pacto de Estado em favor do Judiciário mais rápido e republicano” e assumiram o compromisso de trabalhar em conjunto para a aprovação pelo Congresso, com rapidez, de 13 projetos de lei novos e outros 7 já em tramitação, destinados a reformar o Código de Processo Civil (CPC). Os projetos têm dois objetivos básicos: simplificar o excesso de recursos e acelerar a execução das decisões judiciais. As principais alterações previstas no CPC são: não caberá apelação se a sentença recorrida estiver em conformidade com matéria sumulada pelo STF ou pelo STJ; nos casos de processos sobre o mesmo assunto (repetitivos), sob a responsabilidade de um mesmo juiz, se ele já tiver entendimento formado “em matéria de direito” num desses casos, poderá extinguir as demais ações idênticas; serão reduzidos os prazos para recursos quando uma das partes é a Fazenda Pública (Gazeta Mercantil, São Paulo, 16 dez. 2004, p. A-8).

A reforma do Judiciário atendeu a dois interesses fundamentais: 1) a cidadania; 2) a economia. O melhor funcionamento do Judiciário é uma questão fundamental para o desenvolvimento, avalia Sérgio Renault, secretário da Reforma do Judiciário, órgão do Ministério da Justiça (Folha de S. Paulo, São Paulo, 27 dez. 2004, p. A14). A lentidão na Justiça tem um impacto econômico com reflexos na captação do dinheiro e no custo do dinheiro. A composição do juros bancários sofre o impacto da demora na obtenção de resultados efetivos na recuperação do crédito.

Nos últimos anos, o governo tem apresentado um quadro de realizações legislativas de importância catalizadora para aumentar o crédito, reduzir a inadimplência e criar um clima propício ao investimento. Dentre as principais medidas no campo do crédito, podemos listar a Emenda Constitucional nº 40, eliminadora da limitação dos juros no texto constitucional por meio da modificação do artigo 192; a Lei nº 10.820, reguladora do crédito em consignação em pagamento; a Lei nº 10.931, reguladora da Cédula de Crédito Bancário; a Emenda Constitucional nº 45, preconizadora de maior eficiência ao Poder Judiciário, assim como a nova Lei de Falência, avalia Arnoldo Wald, advogado (“O direito a serviço da economia”. Valor, São Paulo, 30 dez. 2004, p. B2).

Antecedentes

A reforma do Judiciário tramita, há 12 anos, no Congresso, informa José Eduardo Cardozo, deputado federal, presidente da Comissão Especial da Reforma do Judiciário. Para Cardozo, um dos nós do Judiciário é a morosidade e é preciso aperfeiçoar as leis processuais e implementar a informatização da Justiça. (Veja, São Paulo, n. 1.823, 08.out.2003, p. 42).

Na reforma do Judiciário, precisamos reorganizar as leis e não as pessoas, avalia Maurício Correa, presidente do STF. Precisamos mexer nos códigos orientadores do trabalho dos juízes. Algumas de nossas leis mofaram. Precisamos conter a legiferação dos governantes. Não podemos conviver com um sistema processual patrocinador de uma infinidade de recursos procrastinatórios, como agravo regimental, agravo de instrumento, embargo declaratório, embargo infringente. (Veja, São Paulo, n. 1.818, 03 set. 2003, p. 12).

“O ordenamento jurídico brasileiro não acompanhou a evolução da sociedade, não acompanhou a globalização”, avalia Fátima Nancy, ministra do STJ (O Povo, Fortaleza, 23.jun.2001, p. 19).

Para vencer o problema da morosidade, somente as causas relevantes devem chegar às instâncias superiores, diz Costa Leite, ex-presidente do STJ (Folha de S. Paulo, São Paulo, 23.abr.2001, p.A7).

“As leis processuais precisam ser simplificadas, o sistema de recursos racionalizado”, afirma Carlos Velloso, ministro do STF (“O que reformar no Judiciário?”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 08.nov.1999, p. A3).

O problema maior do Judiciário é a demora na prestação jurisdicional, avalia o ministro Carlos Veloso (“Judiciário em debate”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 16.nov.2003, p. A22). Essa demora torna muitas vezes a prestação jurisdicional ineficaz. As principais causas são uma legislação processual extremamente formalista e um sistema de recursos irracional. O ministro manifesta-se ardoroso defensor da súmula vinculante e justifica: “A súmula vinculante realiza o maior princípio do regime republicano e do princípio democrático, que é o princípio isonômico.”

Expressivo número de processos chega aos foros e aos tribunais não para resolução de questões realmente controvertidas, mas para efeito de puro e simples retardamento ou resistência a comandos legais ou contratuais, por vezes indiscutíveis, observa Cláudio Baldino Maciel, desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB (“Efetividade da Justiça”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 08.out.2003, p. A3).

Esclarece o presidente da AMB: “O mau pagador, o descumpridor de suas obrigações (em suma, o ‘mais esperto’) utiliza-se das disfuncionalidades do sistema jurídico, de juros de mora irrisórios, vastas possibilidades de recursos e da falta de severa punição pelo descumprimento injustificado das decisões para levar vantagem.”

Acaba sendo vantagem dever em juízo, avalia Cláudio Baldino Maciel (Valor, São Paulo, 20.out.2003, p. A12). De alguma forma, o Judiciário está sendo bom para quem não tem direito e mau para quem tem direitos.

A ineficiência do Judiciário tem uma utilidade. Ela serve aos maus pagadores e, muitas vezes, à própria administração pública. Os governos são os maiores clientes do Judiciário: 80% dos processos existentes nos tribunais superiores envolvem os governos, afirma Sérgio Renault, secretário da Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça (“Judiciário em debate”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 16.nov.2003, p. A22). Temos de racionalizar o sistema de recursos, diz Renault.

Ele acrescenta: O governo pretende aprofundar a discussão sobre a súmula impeditiva de recursos porque ela pode diminuir o número de processos, descongestionando os tribunais superiores e assegurando liberdade ao juiz de primeiro grau.

A súmula vinculante tende a resolver o problema da subida de processos aos tribunais superiores. Mas ela engessa a Justiça ao inibir a atuação principalmente dos juízes de primeira instância. A renovação da jurisprudência se dá basicamente por meios das decisões de primeiro grau.

Existe na legislação, lembra Renault (“Reforma é imprescindível”, Gazeta Mercantil, São Paulo, 09.dez.2003, p. A7), a possibilidade de expedição de súmulas administrativas pela Advocacia Geral de União (AGU), com base nas quais os advogados públicos ficam desobrigados de recorrer ou tomar determinada postura. Mas elas vêm sendo utilizadas com muita timidez. A AGU expediu apenas 20 súmulas administrativas, muito pouco em função da quantidade de problemas passíveis de serem sumulados. A administração pública não deve recorrer ao Judiciário somente para ganhar tempo e não resolver o problema. As súmulas administrativas podem inibir ou mudar esse comportamento.

A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) apresentou em 11.nov.2003 onze projetos de lei para alterar o Código de Processo Civil (CPC) e tornar mais célere a tramitação dos processos no Brasil (“Magistrados querem mudar processo civil com 11 projetos de lei”, Valor, São Paulo, 12.nov.2003, p. E1). Dentre as propostas, a criação da súmula impeditiva, impedimento de abertura de ações quando os juízes perceberem falta de condições processuais ou quando avaliarem tratar-se de caso já totalmente pacificado na Justiça, introdução de audiência preliminar a ser marcada em todos os processos para tentativa de conciliação, possibilidade de juros legais triplicados na hipótese de impetração de recurso sobre matéria já analisada em recurso anterior, possibilidade de juros legais em dobro quando houver o não-recebimento ou o não-provimento de recursos.

O processo era a alma do procedimento e se caracterizava por uma sucessão de atos; em poucas palavras, um andar para a frente. Hoje, infelizmente, o processo anda por todos os lados, menos para a frente, e demandas já completaram alguns decênios sem resultado final prático, observa Domingos Franciulli Netto, ministro do STJ (“Vou processar meus professores”, Folha de S. Paulo, São Paulo, 13.jan.2004, A3).

Relembra Franciulli ensinamentos recebidos sobre Direito constitucional e administrativo: A administração pública não podia intentar ações temerárias; ao contestar o feito, não lhe era dado arguir preliminares asnáticas; deveria manter absoluta fidelidade à matéria fática; e, por fim, só recorrer das sentenças se houvesse, no mínimo dúvida razoável. Criar incidentes de execução, nem pensar. A um Poder, enfim, não é dado assoberbar outro, pois, afinal de contas, os Poderes são derivados da mesma soberania nacional.

Duas décadas de reformas macroeconômicas na América Latina, com ênfase em questões como políticas econômicas, finanças públicas e inflação, não diminuíram o ritmo de crescimento da pobreza, observa relatório do Banco Mundial intitulado “Fazendo negócios 2004”. Esse relatório corporifica estudo realizado em 133 países sobre as condições de vida das empresas (“O Brasil entre os piores do mundo”. VEJA, São Paulo: Ed. Abril, n. 1.838, 28.jan.2003, p. 72).

O Banco Mundial aponta como um dos obstáculos ao crescimento do Brasil o funcionamento da justiça: o Brasil tem a trigésima justiça mais lenta do mundo. No “ranking” do prazo de duração do processo para a cobrança de uma dívida, o tempo exigido por nossos tribunais é de 380 dias; na Holanda, o prazo é de 39 dias; na Nova Zelândia e Cingapura, 50 dias; no Japão, 60 dias; na Coréia do Sul, 75 dias, no Haiti, 76 dias; na Dinamarca, 83 dias.

Para a redução do custo e do tempo na resolução dos conflitos, países como a Nova Zelândia, Holanda, Austrália e Irlanda criam processos simplificados nos tribunais. A Justiça mais rápida tem sido fator decisivo na atração de investimentos, conclui o Banco Mundial.

A reforma constitucional do Judiciário deve ser uma prioridade política do governo, opina Roberto Antônio Busato, presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), eleito em 25.jan.2004 (Valor, São Paulo, 26.jan.2004, p.E1). A reforma infra-constitucional vem sendo reclamada há anos com a finalidade de tornar as normas processuais menos burocráticas e mais ágeis, capazes de ativar os atos processuais sem, obviamente, criar qualquer cerceamento ao direito de defesa e do contraditório, afirma Busato.

Vemos com bons olhos, continua Busato, medidas capazes de diminuir a distância entre o pleito inicial e a decisão final, diminuindo-se atos e recursos meramente burocráticos e graus de jurisdição em determinados tipos de ações. O problema da morosidade da Justiça vem-se arrastando há séculos, vem atravessando ciclos completos da nossa história e nunca foi tratado com a devida seriedade. Para resolver esse problema é necessário uma combinação de vontade e coragem.

A súmula vinculante é o principal instrumento para enfrentar-se a morosidade do Judiciário, afirmou em 28.jan.2004 Edson Vidigal, vice-presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), em depoimento na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado Federal (“Vidigal defende aprovação imediata de 5 pontos da reforma e PEC paralela para o restante”. Disponível em ).

Explicou o ministro: Questões repetitivas hoje lotam os tribunais de todo o país e elas poderiam ser resolvidas na primeira instância com a simples aplicação da súmula. Um exemplo dessas questões repetitivas é a avalanche de processos sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), assunto responsável por mais de quatro milhões de ações judiciais. Somente o STJ recebeu mais de 300 mil recursos sobre o tema. “A súmula resolveria quase a metade dos processos no Judiciário”, destacou o ministro.

A súmula vinculante não determinará o engessamento da Justiça de primeiro grau para Vidigal. O juiz não pode criar é com a enorme quantidade de processos atual, pois não tem tempo e ele precisa de tempo para pensar o direito. A súmula, conforme o projeto, pode ser questionada e até cancelada, pondera Vidigal.

Vidigal aponta a necessidade de criação da Escola Nacional da Magistratura para a preparação de juízes, a exemplo dos muitos existentes em outros países. Não podemos ignorar o desenvolvimento científico e tecnológico. Ele sugere também a criação de uma comissão especial para a análise e reavaliação de toda a legislação processual. A comissão seria composta por membros do Congresso Nacional, Judiciário, Ordem dos Advogados do Brasil e Ministério Público.

A reforma do nosso direito processual é essencial para acelerar a distribuição da Justiça e dar ao País maior segurança jurídica. A redução das várias fases do processo e do número de recursos, assim como outras medidas necessárias para dar maior uniformidade aos julgados, têm um duplo efeito: garantem maior rapidez na obtenção de uma decisão final dos tribunais, como também devem desincentivar quem não tem direito a ingressar em juízo com a finalidade exclusiva de ganhar tempo, avalia Arnold Wald, advogado, professor da UERJ (“A reforma do processo”. Valor, São Paulo, 05.fev.2004, p. B2). O Código de Processo Civil vigente atendeu o País quando tínhamos um certo número de litigantes e de juízes, mas já não consegue fazê-lo agora quando os processos se multiplicaram por mais de dez. A criação de uma nova legislação, em várias áreas, como as do consumidor, e o sensível aumento das discussões tributárias e previdenciárias, além de outras, também modificaram o panorama geral da vida judiciária nacional. O novo Código Civil, com os ideais de operabilidade, eticidade e sociabilidade definidos por Miguel Reale, também tem evidentes e incontestáveis repercussões na legislação processual e induz a uma revisão dessa legislação dentro dos referidos ideais.

Prevista na PEC 29/00, a súmula vinculante poderá garantir mais agilidade aos processos, afirmou Nelson Jobim, vice-presidente do Supremo Tribunal Federal – STF (Jornal do Senado, Brasília: Senado Federal, n. 1.871, 05.fev.2004, p. 3). A adoção da súmula vinculante pode solucionar o problema da massificação das demandas. Esse problema surgiu na década de 70 e decorre da repetição de processos envolvendo as mesmas questões.

A aprovação da súmula vinculante eliminaria metade das ações em tramitação no Brasil, afirma Maurício Lima, jornalista, autor da reportagem “Emperrada há mais de 40 anos” (Veja, São Paulo, n. 1840, 11.fev.2004, p. 44). Mas ela, continua Lima, não conta com a simpatia de advogados, da maioria dos juízes e até dos governos em todas as esferas, porque: os advogados perderão campo de trabalho com menos processos; os juízes perderão liberdade com a obrigatoriedade; os governos, hoje responsáveis por 80% das ações em tramitação nos tribunais, sofrerão derrotas significativas. Um mesmo processo com duração de quatro meses nos EUA demora doze anos no Brasil. A reforma das leis provocadoras dessa lentidão é mais importante em relação à questão do controle externo da magistradura.

A criação da súmula vinculante determinará a ditadura do Supremo Tribunal Federal (STF) no Brasil , entende Márcio Thomaz Bastos, ministro da Justiça (Valor, São Paulo, 11.fev.2004, p. A7). Bastos defende a aplicação da súmula impeditiva de recursos, a qual mantém a liberdade de julgamento em todas as ações e apenas impossibilita apelações de decisões idênticas às adotadas pelo STF. A súmula vinculante asseguraria mais celeridade, mas o preço pago em termos de engessamento não compensaria a medida. Bastos aponta as quatro prioridades do governo federal para a reforma do Judiciário: a criação da quarentena para juízes ingressarem ou saírem da carreira; a autonomia da defensoria pública; a federalização dos crimes contra os direitos humanos; e a unificação dos critérios de escolha de juízes e promotores em concursos públicos.

Os verdadeiros problemas enfrentados pelo Poder Judiciário são o excesso de recursos processuais, o excesso de instâncias e a escassez de recursos financeiros e de magistrados, observa Ives Gandra da Silva Martins, advogado, professor (“A falácia do controle externo”. Folha de S. Paulo, São Paulo, 20.fev.2004, p. A3). A adoção da súmula vinculante (ou do efeito vinculante das decisões judiciais) abreviaria as longas demandas. A “caixa preta” do Judiciário está, na verdade, no Executivo e em seus recursos ilegítimos, propostos com o objetivo de retardar pagamentos devidos à sociedade. Os precatórios não-pagos são a inequívoca demonstração dessa atuação condenável. Os casos de suspeição de corrupção do Poder Judiciário estão em torno de 0,01%, percentual consideravelmente inferior aos escândalos quase diários aflorados nos outros Poderes.

O mau pagador e profissionais da área de direito, como advogados, beneficiam-se da lentidão da Justiça, disse Cláudio Baldino Maciel, presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB (Folha de S. Paulo, São Paulo, 11.mar.2004, p. A7). Ele explica: “A demora não acontece por acaso. O processo é complexo, porque há interesses em jogo do mau pagador, do mercado de trabalho e do ‘esperto’, o qual só paga em juízo”. A AMB entregou, em 10.mar.2004, ao senador José Sarney, presidente do Senado, e ao deputado federal João Paulo Cunha, presidente da Câmara dos Deputados, dezessete propostas de mudanças nas leis para acelerar a tramitação de processos judiciais e garantir o cumprimento das sentenças.

O senador José Jorge (PFL-PE) apresentou, em 10.mar.2004, à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado o relatório final sobre a PEC da reforma do Judiciário. O relatório contempla a súmula vinculante para o STF e a súmula impeditiva de recursos para o STJ e demais tribunais superiores. O relatório incorpora as cinco prioridades do governo: criação do conselho externo do Judiciário; quarentena para os juízes ao ingressar ou sair da carreira; autonomia da defensoria pública; federalização dos crimes contra os direitos humanos; e a unificação dos critérios de escolha de juízes e promotores em concursos públicos. (Valor, São Paulo, 11.mar.2004, p. A8).