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ARTIGOS



CONSTITUIÇÃO DE 1988 SOB A ÓPTICA DO ECONOMISTA

A Constituição de 1988 foi peça fundamental para o avanço da democracia, pelo menos no seu aspecto formal, mas constituiu um fracasso no campo econômico.

A gravidade do texto aprovado pode ser mensurada pelas dez das suas mais evidentes distorções:

1) aumentou as vinculações de receitas a determinadas despesas, uma forma primitiva de estabelecer prioridades, assim como elevou as transferências estaduais e municipais; essas transferências não serviram para fortalecer os Estados e os municípios, mas para aumentar a folha de salários; eles continuam pedindo mais recursos federais;

2) incorporou tributos cumulativos (em cascata) para financiar a seguridade social, numa evidente contradição com as regras do sistema tributário nacional, desfigurado em sua funcionalidade; as contribuições sociais se tornaram fonte de ineficiência e reduziram a competitividade das empresas (distorção recentemente atenuada com a reforma do PIS, pela Lei nº 10.637, de 2002, e da Cofins, pela Lei nº 10.833, de 2003);

3) recriou o velho Regime Jurídico Único para o funcionalismo público; num só golpe, 400 mil ‘celetistas’ se transformaram em servidores estatutários, com direito a estabilidade e aposentadoria integral; a administração pública se tornou inflexível e as despesas de pessoal explodiram (distorção interrompida com a reforma constitucional de 2000);

4) ampliou a estabilidade do servidor público e eliminou a competência do presidente da República para dispor sobre estruturação, atribuições e funcionamento dos órgãos da administração federal;

5) constitucionalizou vários monopólios estatais, quando o mundo inteiro já se encontrava em avançado estágio de reforma do Estado;

6) criou restrições genéricas ao investimento estrangeiro; na época, a China comunista, com dez anos da revolucionária modernização de Deng Xiaoping, já havia incluído medidas para a atração de capitais estrangeiros;

7) fixação da taxa de juro em 12% ao ano (erro já reparado pela EC nº 40, de 2003);

8) incorporou excessivamente os direitos trabalhistas, ensejando uma barreira à modernização da Justiça do Trabalho e das relações trabalhistas; o artigo 7º da CF lista 34 direitos trabalhistas, nível de detalhes antes só previsto em portarias ministeriais;

9) incorporou também excessivamente as funções e as garantias do Poder Judiciário; e

10) regulou sobre a segurança pública e engessou a organização das polícias (o artigo 144 da CF estabelece cinco tipos de polícia).

Imbuídos da missão de ‘resgatar a dívida social’, os membros da Assembléia Nacional Constituinte se convenceram da possibilidade de trazer o céu para os brasileiros. Buscaram distribuir uma riqueza inexistente.

O artigo 6º da CF assegura direitos sociais sem levar em conta a disponibilidade dos meios necessários à sua implementação, como se as carências humanas se resolvessem a golpes de artigos, incisos e alíneas.

Na ordem econômica enunciada no artigo 170 da CF, surgiu o princípio da função social da propriedade. Esse princípio limita o direito de propriedade (um dos principais incentivos à formação do sistema capitalista) por um conceito nebuloso, sujeito a distintas interpretações. Para os adeptos do sistema de mercado, a propriedade exerce a sua função social quando contribui para incentivar o investimento e gera emprego e renda numa economia competitiva, fundada em instituições. Para os socialistas, a função social da propriedade é redistribuir riqueza sob comando do Estado.

A Constituição nasceu velha e se tornou um obstáculo ao desenvolvimento. Não serviu para a construção de um quadro institucional capaz de apoiar a democracia, o desenvolvimento sustentável da economia e a distribuição adequada de seus frutos.

A inspiração básica dos membros da Assembléia Nacional Constituinte concentrou-se no modelo português, rotulado de ‘Constituição-dirigente’, concebido a partir da obra ‘Constituição dirigente e vinculação do legislador’, de autoria de Joaquim Gomes Canotilho, português, constitucionalista.

A Constituição portuguesa passou, no entanto, por mais de uma revisão qüinqüenal por meio das quais foram extirpados os principais equívocos.

A Constituição brasileira foi revista apenas uma vez e, mesmo assim, sem se tocar nos seus graves problemas estruturais. O seu aperfeiçoamento (a fim de possibilitar a remoção de monopólios estatais, diminuição de privilégios de certas categorias do servidor público e outras mudanças) vem sendo implementado por meio de emendas, envolvendo um lento e complexo processo de negociação.

O Brasil praticamente não cresce (ou cresce muito pouco) desde meados dos anos 1980. A causa não está em políticas econômicas neoliberais. A grande causa estrutural foi a CF de 1988 ao criar um nível de despesas obrigatórias incompatível com o estágio de desenvolvimento. Os gastos obrigatórios alcançam 33% do PIB. Computados os desembolsos mínimos com investimentos e despesas de custeio, o setor público despende perto de 40% do PIB. Os investimentos encolheram: o governo federal investia 2,3% do PIB em infra-estrutura e outras áreas, em 1987, contra apenas 0,4% do PIB, em 2004.

Além de contribuir para a concentração da renda, a CF de 1988 prejudicou o desempenho do País em três áreas: a infra-estrutura (pela queda do investimento); a taxa de poupança do setor público (menos de 3% em 2004 contra quase 5% nos anos 1970); e o sistema tributário (de 1987 a 2004, a carga subiu de 23% para 37% do PIB). Com o aumento das transferências para Estados e municípios, o governo federal teve de recorrer a incidências tributárias não-partilháveis ou vinculáveis, mas de péssima qualidade (Cofins, PIS-PASEP, CPMF). Com a atribuição dada aos Estados para legislar sobre o ICMS, o tributo tem hoje 27 regimes diferentes, com incontáveis mecanismos de incentivos, permanente guerra fiscal entre os Estados. O sistema tributário virou um caos, criou incentivos à informalidade e gerou novas ineficiências na economia.

Mas está nascendo um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil. Esse novo modelo tende a ser caracterizado por três elementos básicos: 1) democracia; 2) economia orientada pelo mercado; e 3) políticas sociais focalizadas nos segmentos menos favorecidos.

Há alguns sinais muitos claros do novo modelo nos mais diversos lugares: na economia (nova classe empresarial não dependente do Estado, êxitos na desestatização, sistema financeiro sólido, agronegócio; ruptura gradual com o dirigismo na economia); na sociedade (crescente disposição das pessoas para ajudar em causas nobres, o voluntariado); na política (intolerância à inflação e à corrupção); na educação (universalização do ensino fundamental, ampliação do ensino superior); nas áreas fiscal e monetária (contribuição para a preservação da estabilidade; a partir de meados dos anos 1980, edificamos avançadas instituições fiscais e monetárias); e no Estado (autonomia e credibilidade do BC e das agências reguladoras, além do Ministério Público; melhoria das instituições regulatórias).

O grau de transparência e previsibilidade das instituições econômicas viabilizou o funcionamento no Brasil da chamada ‘disciplina de mercado’, ou seja, a constituição de uma barreira à irresponsabilidade na gestão macroeconômica.

O Brasil está a caminho de consolidação e aperfeiçoamento de suas instituições. Já conta com uma razoável economia de mercado e com uma importante democracia de massas.

O futuro do Brasil depende da vitória do novo sobre o velho.

Observações de Maílson da Nóbrega, economista, extraídas de seu livro (“O futuro chegou: instituições e desenvolvimento no Brasil”. São Paulo: Globo, 2005).

Ver ‘Instituições e os ingredientes do desenvolvimento’ e ‘Teoria neo-institucional’ (Disponível: ).

Newton Freitas

P.S.:

No OGU de 2005, 80% das receitas foram vinculadas aos seguintes gastos: 2,3% em educação; 13,8% em transferências constitucionais obrigatórias; 38,9% em seguridade social; 12,7% em despesas financeiras; e 7,4 em outros gastos vinculados (Primeira Leitura, São Paulo: Ed. Primeira Leitura, n. 47, jan. 2006, p. 54).

***

A liberdade e a igualdade são incompatíveis. Num mundo livre, a desigualdade é natural. Mas as pessoas devem começar a competir com as mesmas oportunidades de educação e saúde. Todos devem iniciar a corrida na linha de largada. O papel do Estado é equalizar as oportunidades. O constituinte de 1988 instituiu, por decreto, uma sociedade do bem-estar de nível sueco, porém o nível de renda brasileiro era um décimo do europeu. Introduziu direitos, mas sem nenhuma indicação das fontes de pagamento. Nesse momento, o constituinte de 1988 colocou as armadilhas das quais o Brasil não consegue escapar até hoje. Não se pode distribuir a riqueza ainda não produzida, afirmou Delfim Netto (Veja, São Paulo: Abril, n. 1.993, 31 jan. 2007, p. 11).